Voces: MUNICIPALIDAD ~ CONSTITUCION
NACIONAL ~ PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ~ AUTONOMIA MUNICIPAL ~ CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA DE LA NACION ~ DOCTRINA DE LA CORTE SUPREMA
Título: Valorable avance de la corte
en materia de autonomía municipal
Autor: Losa, Néstor Osvaldo
Publicado en: Sup. Const. 2015
(febrero), 18/02/2015, 15
Fallo comentado: Corte Suprema de Justicia de la Nación ~ 2014-11-11 ~
Intendente Municipal Capital s/ amparo
Cita Online: AR/DOC/4494/2014
"...los principios de autonomía,
suficiencia y solidaridad constitucionalmente consagrados
obligan a contemplar a los
municipios como
sujetos de la
coparticipación." José Heredia.
Introducción
El 11 de noviembre de 2014,
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, nos ha brindado un muy interesante
aporte para incluir en el contenido analítico del Derecho Constitucional y, en
particular, un valioso complemento jurisprudencial para el Derecho Público
Provincial y Municipal Argentino.
En el recurso de hecho
promovido por el Intendente Municipal de la Capital de La Rioja que sobre
amparo tuvo por parte encartada a la Provincia de la Rioja (I. 150. XLVIII), se
cuestionaba la falta de efectivización de la coparticipación municipal que la
provincia demandada no había materializado por ley estadual, pese a las normas
que en el ámbito local la exigían (arts. 168 y 173 de la constitución riojana y
la ley 23.548 de Coparticipación Federal) pero que también se sustentaba en lo
dispuesto por el art.9 inc. G de la ley 23.548, todo lo cual se encuadraba en
lo normado por los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional. La acción se
genera en el efectivo daño recursivo a la municipalidad ante la omisión de
poner en vigencia activa la posibilidad de poseer fondos comunales que permitan
la gestión municipal y la gobernabilidad autonómica local.
Rubros en cuestión
Al tomar intervención el
Tribunal Superior provincial su resolución fue rechazar in limine la acción de
amparo impetrada por el Intendente y para ello ameritó que la Constitución
riojana no otorgó al poder judicial la "edificación del régimen de
coparticipación municipal, sino que asignó la tarea a los poderes políticos de
la provincia". Y aquí debemos efectuar un paréntesis pues no podemos dejar
de destacar el, a nuestro juicio, erróneo argumento utilizado por el tribunal
para desechar una acción protectora básica e idónea que tiende a preservar
intactos derechos constitucionales expresos, alegando que la Justicia carece de
aptitud para resolver una omisión visible que resta contenido a la
gobernabilidad de las municipalidades y que de hecho deja de lado la autonomía
de los municipios que surge de la Constitución federal que también inspira
expresamente la local.
Es obvio que el poder
jurisdiccional no legisla y por ende no dispone de los fondos en discusión,
como aduce el Tribunal Supremo, pero el Poder Judicial sí puede encausar
imperativamente a los órganos políticos a que cumplan los deberes que se
impusieran constitucionalmente y que no han sido receptados pese al tiempo transcurrido.
Tampoco puede opinar el Pretor máximo provincial que el camino para salvar la
reticencia provincial sea el "acuerdo" entre gobierno provincial y
los municipios y así dejar insoluble la demanda. Va de suyo que si esos
acuerdos no se producen y se plasma una coparticipación normada, la indefensión
de los municipios riojanos será una constante y su desgobierno la resultante.
Y en este contexto valen las
preguntas: ¿se trata de una cuestión política lo abordado en la litis? Y, en
ese supuesto ¿debería ser lógico el rechazo de la acción por ser una cuestión
política no justiciable? En nuestra opinión, es una cuestión política, pero
también es una cuestión jurídica. Y es aquí donde la Corte Suprema de la Nación
hace prevalecer el aspecto jurídico que si bien no está divorciado del político
debe priorizarse para evitar la prosecución del estado de indefensión de la
autonomía municipal operada en La Rioja y que proseguiría si no se fallara como
se lo hizo.
La autonomía municipal que
se afirma en el art. 123 de la constitución federal y así apuntala al 5º del
mismo cuerpo legal, constituye un precepto operativo y una norma que determina
presupuestos mínimos que califican la naturaleza jurídica del nivel gubernativo
local. Que las constituciones provinciales reglen los atributos derivados del
123 (ver parte final de la norma), no significa que desconozcan esos extremos
preceptuados pues ello vulneraría la prelación normativa del art. 31 de nuestra
Carta Magna. En consecuencia, podrá un Estado provincial otorgar más fuerza a
la autonomía, nunca menos y sería inadmisible que desconociera directa o
indirectamente lo autonómico en lo institucional, político, financiero,
económico o administrativo que son sustento y vida de los munícipes.
La Corte Suprema nacional va
paulatinamente dirigiendo con criterio si se quiere educativo, las
argumentaciones jurídicas que ameritan esos rubros de autonomía que suelen ser
desatendidos por los centralismos gubernativos provinciales o malinterpretados
por dogmas de antaño. El Tribunal argentino ya ha aportado en otros
pronunciamientos el concepto federal como ocurrió, por ejemplo, en los fallos
dictados en "Ponce, Carlos Alberto c. Provincia de San Luis s. acción
declarativa de certeza", 24 de febrero de 2005 ; "Operadora de Estaciones
de Servicio S.A. c. Municipalidad de Avellaneda", 28 de abril de 1998;
Promenade S.R.L. c. Municipalidad de San Isidro", 24 de agosto de 1989, y
que tuviera en el caso "Rivademar" de 1989 el punto de partida al
mutar la vieja doctrina autárquica del municipio por la autonómica hasta
entonces rechazada judicialmente. Sin embargo, el pronunciamiento más valorable
en lo tributario municipal es el de "Arenera Mendocina Soc. de hecho y
otros c. Municipalidad de Luján de Cuyo s. inc" del 4 de febrero de 1991,
donde se expresa que los municipios tienen poder originario respecto de los
tributos que se corresponden con servicios municipales. (1)
Erario Municipal
Los municipios deben contar
con fondos suficientes para poder afrontar sus propias políticas públicas y
responder a las demandas sociales que, por el fenómeno de la urbanidad en
ascenso y el agregado de la globalización, vieron incrementar sus incumbencias
y se constata que ello continúa. Es evidente que la cercanía con la población
local y la proximidad de las cuestiones socio-económicas que se plantean en las
comunidades, tienen que obtener rápidas y eficaces respuestas de las
autoridades y, esto aún, en materias que no le son propias a las intendencias
porque pertenecen a las provincias o al Estado federal. Es sabido que, ante los
conflictos que se plantean en las localidades, las reacciones compulsivas y
violentas tienen en las autoridades locales al receptor de la reacción del colectivo
como es público y lamentablemente notorio. Sin recursos no existe gobierno ni
tampoco poder de policía efectivo.
La enumeración de cómo se
integra el tesoro municipal que exhiben las constituciones en la Argentina (el
art. 173 de la constitución riojana, mencionado en el fallo, es un ejemplo,
aunque la provincia no lo respeta, al menos hasta este decisorio) y que
reiteran o complementan las Cartas Orgánicas o Leyes generales de municipios,
en las épocas actuales han pasado a ser poco realistas, pues no alcanzan para
soportar los incrementados gastos que se observan en las gestiones que ocupan
la nueva gobernanza. Es evidente que, para producir un mínimo de desarrollo
integral en las ciudades y canalizar el pago de servicios o remuneraciones de
los cuadros que conforman la administración comunal, a los clásicos recursos
deben adicionarse los aportes de coparticipación que se encuentran dispuestos
en las órbitas ajenas al municipio pero que son indispensables para la
gobernabilidad. (2)
El constitucionalismo
moderno presta especial atención normativa y de control ulterior, a la forma de
coparticipar indispensable para condados, ayuntamientos, gobiernos regionales y
municipales, estableciendo cupos precisos o admitiendo sistemas previsibles
para evitar discrecionalidad en el reparto como se padece en nuestro país. En
muchos casos autorizan la percepción de tributos a gobiernos locales y luego la
rendición al central.
La clásica munera (viejo
impuesto municipal en el ordenamiento románico) luego convertida en tasa por
servicios taxativa, no puede ser el único ingreso municipal en el siglo XXI y,
por ello, el tributo ha ampliado ese horizonte pues en lo pragmático debió
buscarse alejamiento de doctrinas tradicionales negatorias del poder tributario
de las municipalidades. Es ello lo que llevó al constituyente argentino a
plasmar el tributo comunal en el art. 123, pero también a autorizar la
imposición dentro del art. 75 inciso 30-CN-, todo lo cual puede advertirse en
los debates que inspiraron la sanción del art. 123 de nuestra Ley Suprema en la
reforma de 1994.
No ignoramos que existen
tesis opuestas a otorgar potestad tributaria mayor a los municipios, tampoco
desconocemos que algunos impuestos tienen dudosa constitucionalidad, pero
entendemos que la realidad prioriza conceder mayores atributos a los gobiernos
comunales que requieren soluciones a demandas puntuales, reiteradas y de cierta
gravedad que otrora resolvía -no muy bien- cada gobierno estadual y que hoy,
insistimos, tienen a la Intendencia como foco para absorber conflictos y buscar
proyecciones audaces a fin de evitar el desarraigo, la desocupación, la
inseguridad, las deficiencias en salud y educación, etc.
Es que no debemos olvidar
aunque esto ocurre en doctrina, que se ha descentralizado más de lo aconsejable
o se lo ha hecho mal, se ha trasladado responsabilidad antes en cabeza de
gobiernos de mayor poder y que todo ese andamiaje de competencias ha caído en
las comunas, pero muy excepcionalmente con los recursos para afrontar las
nuevas incumbencias. Prueba de ello es la preocupación del legislador
constitucional que en el art. 75 inciso 2, exigió la transferencia de recursos
junto con la descentralización que se produzca.
Es obvio que mayores
competencias implican mayores gastos, pero, es también visible que quien derivó
esa descentralización, no perciba más que cuando poseía atribuciones que ahora
no posee por haberlas delegado. Ese "enriquecimiento aparente sin causa"
utilizando la terminología del derecho privado, es negativa para la
operatividad de los gobiernos locales y de allí que se valore, en mi opinión,
el decisorio de la Corte Suprema de la Nación en el caso en análisis.
A modo de conclusión
Lo resuelto y examinado nos
muestra una Corte que impone un deber a un gobierno y en el límite de la
cuestión política emprende una revisión judicial de la gestión gubernativa
oxigenando al gobierno municipal para que prevea con recursos su accionar
presente y futuro. Es también un llamado de atención a la centralidad que se
advierte en muchas provincias con relación a los gobiernos locales que las
integran y, ello, en mi modesta opinión, es positivo.
Estimo respetuosamente, que
la Corte en la materia municipal, hace doctrina al andar...La autonomía no es
un concepto fácil de definir con rotunda razón. En el derecho positivo existe
para las universidades, el ministerio público; el defensor del pueblo, para
organismos de control o entes económicos, la ciudad de Buenos Aires, etc.
También doctrinalmente se debate si una autonomía es simplemente eso que no se
limita a lo literal o si tiene grados o amplitud mayor o menor aceptables. Y es
así que, en este contexto, vale recordar que, la concedida a los municipios,
los convierte en un nivel de gobierno de base constitucional, y entonces, el
alcance terminológico de la autonomía reviste un efecto diferente pues, su
significado tiene una proyección jurídica e institucional que posee base
política y sustento soberano por su raíz democrática. Se trata de un gobierno y
como tal sus autoridades deben ser independientes de las de los otros niveles
de gobierno en tanto no se opongan contra legem a aquellos. Cada nivel
gubernativo posee sus propios rubros a gobernar y administrar, pero para ello,
debe hacer valer su capacidad en lo legislativo, ejecutivo, jurisdiccional,
tributario y participativo. La defensa de la competencia de cada gobierno es un
deber funcional como la atención de los gobernados que son los vecinos.
La convivencia en paz, la mejor
calidad de vida y el desarrollo integral de cada localidad, son los bienes
jurídicos tutelados. Para ello, los recursos son indispensables; elementales.
Por ello, una provincia no puede limitarlos discrecionalmente o negarlos. La
omisión legislativa que contradice la Constitución local, amerita un decisorio
como el que resumimos en este comentario y que nos parece atinado pues, además,
esclarece y pone fuerza en el respeto de la autonomía municipal con base
constitucional. Y esta actitud jurisprudencial resulta conteste con lo
expresado por la Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana suscripta en
Caracas en 1990 cuando, en su afirmación segunda, expresa: "El concepto de
autonomía local debe superar los planos teóricos y el universo de las grandes
declaraciones para materializarse en una realidad permanente y auténtica que
además de constar en los Textos Fundamentales de cada país, sea reconocido como
principio inalterable, como deber de los Gobiernos y derecho de los
ciudadanos."
(**)
Heredia, José Raúl (2005). El poder tributario de los Municipios.
Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, pág. 285.
(1)
Ábalos, María Gabriela (2006). Municipio y participación política -Análisis
histórico, normativo y jurisprudencial-. Mendoza: Universidad Nacional de Cuyo.
La autora realiza un interesante estudio evolutivo de la jurisprudencia
nacional y provincial en materia de tributos municipales, en especial, un
interesante fallo plenario de la Suprema Corte de Mendoza in re "Obras
Sanitarias Mendoza S.A. c. Municipalidad de Tunuyán p/ acc. De
inconstitucionalidad"-15-7-2005; pág. 72. La defensa de esta autonomía
tributaria es también sostenida, entre otros por Orlando Pulvirenti, Iván
Tenaglia, Enrique Marchiaro, Horacio Rosatti y por quien patrocinó en juicio a
la Intendencia de La Rioja que analizamos en esta faena, Dr. Antonio María
Hernández (h), entre otros autores. Un libro altamente recomendable por su
profundo desarrollo en lo impositivo y en Derecho Municipal es, sin duda, el
del profesor José Raúl Heredia, ya citado.
(2)
Véase entre otros: Brügue, Juan Fernando y Mooney, Alfredo (1994). Derecho
Municipal Argentino. Córdoba: Edit. Mateo José García, pág. 446 y ss. De la
Vega de Díaz Ricci, Ana María (2006). La autonomía municipal y el bloque
constitucional local. Buenos Aires: Edit. Ciudad Argentina, pág. 274. Entre
otros conceptos expresa: "La dotación de medios financieros y la capacidad
para gestionarlos son un correlato esencial de la autonomía municipal."
